IMPLANTAÇÃO DE
UNIDADE DE CONSERVAÇÃO
POSTULADA EM JUÍZO
VIA AÇÃO CIVIL
PÚBLICA: O CASO DO
PARQUE ESTADUAL DA
SERRA DA TIRIRICA, RJ
IMPLEMENTATION OF CONSERVATION UNIT REQUESTED IN COURT THROUGH PUBLIC CIVIL LAWSUIT: THE CASE OF THE SERRA DA TIRIRICA STATE PARK, RJ
ANA ANGÉLICA MONTEIRO DE BARROS[1]
EVANDRO BASTOS SATHLER[2]
MARIA COLLARES FELIPE DA CONCEIÇÃO[3]
Breves comentários sobre a Ação Civil Pública, com
pedido de tutela antecipada, intentada pela Organização Não Governamental
Ambientalista Núcleo de Estudos
Ambientais - Protetores da Floresta, objetivando a implantação definitiva
do Parque Estadual da Serra da Tiririca (Niterói / Maricá – RJ), decretado pela
Lei Estadual 1.901/91.
Brief
comments about the Public Civil Action, with anticipation of the requesting,
tried by the Environmentalist Non Government Organization Núcleo de Estudos Ambientais - Protetores da Floresta, focusing on
the definite implementation of the Serra
da Tiririca State Park (Niterói / Maricá – RJ), established by state law
1.901/91.
“Se um homem gasta a metade de
cada dia a passear pelas florestas simplesmente por gostar delas, arrisca-se a
ser considerado um preguiçoso; mas se ele gasta o dia inteiro como especulador,
devastando a floresta e provocando a calvície
precoce da terra, aí então ele ganhará a admiração de seus concidadãos
como pessoa ativa e empreendedora. Pode uma
cidade se interessar por suas florestas apenas para acabar com elas?! (Thoreau, 1984)
O Parque Estadual da Serra
da Tiririca (PEST) constitui um resquício de Mata Atlântica submontana entre os
municípios de Niterói e Maricá no Estado do Rio de Janeiro (22º48’ – 03º00’ S e
42º57’ – 43º02’ W), constitucionalmente protegida pelo artigo 225, § 4°. É uma
Unidade de Conservação (UC), criada em 29 de novembro de 1991 pela Lei Estadual
nº 1.901/91 que abrange áreas de floresta em diversos estádios de sucessão
ecológica e afloramentos rochosos de gnaisse facoidal. Possui cerca de 250 metros
de altitude média, chegando a atingir 412 metros na Pedra do Elefante, servindo
como divisor natural entre os municípios de Niterói e Maricá (Barros &
Seoane, 1999). Em sua grande extensão é Área de Preservação Permanente (Código
Florestal – Lei 4.771/65 - Artigo 2°) com grande diversidade biológica,
caracterizada pela considerável quantidade de espécies vegetais e animais,
algumas endêmicas, raras e em perigo de extinção (Pontes, 1987).
Em 19 de abril de 1993, ou seja, 17 meses
depois de sancionada a Lei que instituiu o PEST, o Decreto Estadual 18.598
dispôs sobre os limites da área de estudo para a demarcação do perímetro
definitivo em 2.400 ha. Cerca de 9 anos depois, o PEST ainda não tem seus
limites definitos instituídos. Tramita na Assembléia Legislativa do Estado do
Rio de Janeiro uma proposta para esses limites, contudo a área inicial foi
diminuída para 1.800 ha. Foram excluídos loteamentos implantados dentro dos
limites provisórios e regiões de interesse para especulação imobiliária em Niterói.
A
especulação imobiliária é a principal forma de pressão sobre o PEST. Um exemplo disso ocorreu na
segunda metade da década de oitenta, quando o Córrego dos Colibris, localizado
na vertente niteroiense da Serra da Tiririca, foi alvo de um empreendimento
imobiliário. O projeto de plano integrado das áreas C e D da gleba 5, situada
entre a Estrada de Itaipu, Rua Y (São João) e Estrada do Engenho do Mato,
incluía uma área de 900 mil m2 de propriedade da VEPLAN Companhia de
Desenvolvimento Territorial e “adquirida” pela Ubá Imobiliária. Uma primeira
licença para desmatamento foi dada pelo antigo IBDF/RJ. Para tal, o
empreendedor omitiu dados relevantes referentes à área em questão como: a)
ausência de curvas de nível definidas ou cotas altimétricas; b) ausência de
demarcação dos paredões rochosos e c)
omissão da presença de cursos d’água, afloramento de lençol freático e do Brejo
das Pacas. A região consta como Reserva Florestal averbada no 13º Ofício do Registro
de Imóveis do loteamento original “Cidade Balneária de Itaipu”.
O
empreendimento teve sua legalidade questionada através de Ação Civil Pública
pelo Ministério Público (MP) do Rio de Janeiro, Curadoria de Justiça do Meio
Ambiente e do Patrimônio Comunitário, em 06 de abril de 1987, sendo os réus a
Prefeitura de Niterói e a Empresa Imobiliária Ubá. A Superintendência de Meio
Ambiente da Prefeitura de Niterói emitiu parecer contrário ao empreendimento em
20 de fevereiro de 1989 e o projeto foi cancelado pelo Decreto Municipal
5.611/89 de 22 de março de 1989. O empreendedor chegou a iniciar o corte da vegetação, mas as
ferramentas foram apreendidas em ação conjunta da fiscalização municipal da
então Prefeitura Distrital da Região Oceânica, do Batalhão Florestal e da
FEEMA.
A Ação Civil
Pública foi julgada e a sentença prolatada em 11 de janeiro de 1994, sendo os
réus condenados. Os mesmos apelaram (Apelação Cível nº 3.039/94), contudo o
pedido não foi acolhido pela 4º Câmara Cível do TJRJ, em 18 de outubro de 1994.
O loteamento também foi interditado pela deliberação CECA nº 2.353/91.
O
presente trabalho tem o objetivo de apresentar a Ação Civil Pública intentada
pela Organização Não Governamental – Protetores da Floresta para implantação do
Parque Estadual da Serra da Tiririca, em face da omissão da Fundação Instituto
Estadual de Florestas, órgão gestor da UC e da intensa pressão de ocupação da
serra pela especulação imobiliária.
2. IMPLANTAÇÃO DO PEST VIA
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
O PEST foi criado a partir da iniciativa
da sociedade civil organizada. ONG’s que integravam a Frente Tiririca, em
destaque o Movimento Cidadania Ecológica, encaminharam à Assembléia Legislativa
do Estado do Rio de Janeiro a proposta de transformar a Serra da Tiririca numa
UC (Primo & Filho, 1989). Contudo, a comunidade diretamente afetada por tal
ato não foi consultada e não teve participação na discussão.
A população do entorno, sem conhecer
exatamente os limites do PEST no meio físico, bem como empreendedores
imobiliários, posseiros, grileiros etc. vêm sujeitando o Parque a uma pressão
ocupacional descabida. Dessa forma, a especulação imobiliária se vale dessa
confusão e tenta aprovar empreendimentos nos limites de estudo do PEST, bem
como no entorno (Zona Tampão[4]),
motivados pela valorização imobiliária excepcional apresentada pela Região
Oceânica de Niterói nestes últimos anos.
Aliado à ocupação desordenada, existe
ainda no interior da área do PEST a caça ilegal, sujeitando animais à extinção;
criação de animais domésticos; despejo
de lixo; desova de carros roubados; coleta de plantas ornamentais, algumas
raras e outras endêmicas; turismo desordenado; desmatamento de sub-bosque,
arruamento e cercamento de áreas para
ocupação desautorizada; incêndio florestal; entre outras (Barros & Seoane,
1999). Para coibir essas atividades de
degradação é preciso que haja a
implantação do PEST, com limites definidos no meio físico e seu Plano de Manejo,
além de sua sede e um plano de
fiscalização permanente.
Nesse sentido, o Núcleo de
Estudos Ambientais - Protetores da Floresta atua na Serra da Tiririca há cerca
de 10 anos. Desenvolve projetos de cunho científico em parceria com a UERJ-FFP
e educação ambiental com a comunidade do entorno do PEST. Esse trabalho
resultou em várias publicações científicas, que demonstram a fragilidade dessa
UC no tocante a sua conservação Pinto et
al. (1998); Barros (1999); Sathler (1999); Santos et al. (1999 a); Santos et al. (1999 b); Barros & Seoane (1999); Barros, Sathler &
Conceição (2000); Sousa, Barros & Santos (2000); Sousa & Barros (2001);
Coelho et al. (2001); Feteira, Barros
& Santos (2001).
No ano de 2001 o PEST completou 10 anos
de existência no papel. Em 2000, a ONG Protetores da Floresta teve ciência de
que o Ministério Público do Estado de São Paulo, Comarca de São Vicente, havia
em 1996 ajuizado Ação Civil Pública Ambiental com o fim de compelir o Estado de
São Paulo a demarcar o Parque Estadual Xixová-Japuí. O MP paulista obteve
sentença favorável à pretensão em primeira instância, criando um precedente
para a implantação de UC por via judicial. Assim, sob a inspiração do MP
paulista e verificada a omissão do órgão gestor do PEST, na sua implantação, a
ONG Protetores da Floresta decidiu ajuizar Ação Civil Pública Ambiental, com
fundamentos análogos ao caso do Parque paulista. O objetivo é fazer com que a
Fundação Instituto Estadual de Florestas – IEF-RJ, Secretaria de Estado de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – SEMADS e Governo do Estado do Rio de
Janeiro, na qualidade de réus, implante o Parque Estadual da Serra da Tiririca,
conforme determinado pelo § 1° do Artigo 1° da Lei 1.901/91. Além disso,
custear a demarcação dos limites definitivos, fiscalizar e administrar a área
de estudo (área determinada pelo Decreto Estadual 18.598/93 – combinado com a
Portaria IEF/RJ/PR/N° 014/94) até a demarcação definitiva, item este com pedido
de tutela antecipada.
A Ação foi distribuída para a Segunda
Vara de Fazenda Pública da Capital, sob o número 2001001059390-2, em maio de
2001. O juízo concedeu a antecipação da tutela postulada, determinando ao órgão
gestor a apresentação no prazo de trinta dias de um plano de fiscalização
ostensiva e de implantação do PEST, sob pena de multa por descumprimento. O
processo seguiu seu trâmite normal, sendo os réus devidamente citados e
notificados da medida liminar.
A procuradoria do
Estado respondeu a Ação, contestando e apresentando Exceção de Incompetência,
postulando que a competência para julgar a Ação era da Comarca de Niterói. A
exceção foi julgada procedente e o processo remetido para Niterói, em Janeiro
de 2002, sendo distribuído para a 6ª Vara Cível, sob o número 2002002003411-0.
Com a redistribuição do feito, a liminar concedida perdeu sua eficácia. O Autor
requereu então a restauração da medida ao juízo declinado, e portanto agora
competente, que acatou o pedido. Ou seja, a medida liminar segue vigente.
Entretanto os réus, até a presente data, não cumpriram a determinação judicial.
Em ambos os casos, a existência da UC era
mera ficção, existiam apenas no papel. Os problemas enfrentados por estas UC’s
centravam-se na omissão da fiscalização que deveria ser exercida pelo órgão
gestor. A falta de visualização física dos limites e forte a pressão exercida
pela especulação imobiliária, caracterizam-se como principais problemas. A
diferença básica está apenas no pólo ativo da Ação, que no caso paulista, o
autor da Ação era o Ministério Público, e no caso do Rio de Janeiro o autor é
uma ONG (Núcleo de Estudos Ambientais - Protetores da Floresta). Neste caso,
por imposição legal, o Ministério Público atua como custus legis. No PEST, além da implantação definitiva da UC, foi
pedida a antecipação da tutela, no que concerne a fiscalização imediata,
diferentemente do caso paulista que pediu apenas a implantação do Parque.
No caso do Rio de Janeiro, os réus alegam
na contestação a falta de recursos ou entraves de ordem financeira que
justificaria sua omissão na implantação do PEST. É notório que falta recursos
financeiros para tudo no país. O que dirá para a implantação de uma UC. Assim,
prevalecendo a tese dos réus, a UC jamais será implantada, e a lei que cria a
UC seria definitivamente letra morta no papel.
Ainda na
contestação, tanto no caso paulista como no PEST, os réus alegam que a
implantação de uma UC pela via judicial imite o Poder Judiciário nos critérios
de conveniência e oportunidade, típicos dos atos administrativos. Apenas a
título de ilustração, o poder discricionário é aquele exercido por autoridade
constituída, segundo seu arbítrio, mas dentro dos parâmetros traçados pela lei,
não se confundindo com abuso de autoridade. Isto significa dizer que a
administração, invocando a prerrogativa discricionária, que lhe atribui o
momento e a forma para agir, poderia nunca implantar a UC. A Lei que criou o
PEST não determinou um cronograma de ação, deixando à discrição da
administração o quando fazê-lo. Assim, ficam as UC’s no aguardo da implantação,
que está sujeita à vontade política.
Ainda,
segundo a tese dos réus, tal fato subverteria o princípio da separação dos
poderes, constitucionalmente previsto. A tese não se sustenta, pois não há que
se falar em ato discricionário, e sim em ato vinculado em lei, haja vista, no
caso do PEST, a Constituição do Estado do Rio de Janeiro, no artigo 27 das
disposições transitórias, que determinou que as UC’s seriam implantadas em
prazo máximo de dois anos. E mesmo que uma parte pequena do pedido conflitasse
com o Poder Discricionário, tão enfaticamente invocado pelos réus, o restante
do pedido encontra-se absolutamente vinculado a lei, desde a lex mater, até os planos diretores de
Niterói e Maricá. O Estado encontra-se obrigado a fiscalizar o PEST e demais
UC’s, independentemente da implantação final da unidade. Demonstrando este
contexto, de acordo com Primo & Pellens (2000), dos sete Parques Estaduais
do Rio de Janeiro, dois possuem sede; outros dois possuem sede provisória;
somente um tem centro de visitantes; dois possuem proposta de plano de manejo;
e apenas dois têm regularização fundiária.
No Parque Estadual Xixová-Japuí, como
apresentado, o juízo da Comarca de São Vicente condenou em primeira instância o
Estado de São Paulo na implantação do Parque, abrindo precedente para que
outras UC’s também sejam implantadas pela via judicial. Como ressalta Benjamin
(2001):
“...sendo
as UC’s instituídas ou criadas pelo “Poder Público”, de um lado, não estamos
diante de prerrogativa exclusiva do Poder Legislativo, mas de atribuição
outorgada também ao Poder Executivo e, como veremos adiante, excepcionalmente
ao Poder Judiciário, nos casos de omissão do administrador e do legislador.
(...) Conseqüência dessa obrigação ao
“Poder Público” (e atenção para o vocábulo utilizado pelo constituinte de 1988)
é que não só o legislador ordinário, mas igualmente o administrador e o juiz
têm o dever-poder de salvaguardar a natureza, aquele com o uso de instrumentos
como o decreto e a resolução, este pela via da sentença” (grifo nosso).
Neste
momento, em que há grande preocupação com a cobertura vegetal do País, com a
perspectiva de votação da reforma do Código Florestal, torna-se deveras
importante a preservação das UC´s, parcelas de áreas florestadas importantes
para a qualidade de vida dos seres vivos.
A participação do judiciário também é
importante, garantida pela Constituição Federal quando, no Capítulo dos
Direitos e Garantias Fundamentais, estabelece a obrigação do Estado em promover
a defesa do consumidor. Este é exatamente o beneficiário da adequada qualidade
de vida, direito ameaçado com o descumprimento da obrigação de preservar a UC
que a própria unidade federativa criou (CF, art. 5º Incisos XXXII e XXXV). Além
disto, a sadia qualidade de vida garantida pelo art. 225 da Carta Magna, é
integrante dos Princípios Fundamentais da Carta quando elenca entre eles a
dignidade da pessoa humana (art. 1º, Inciso III) e aqueles relacionados no seu
art. 3º.
Ao determinar, liminarmente a
fiscalização para garantir os limites territoriais do PEST, o Poder Judiciário
não está interferindo na administração das atividades do Poder Executivo. Está
respaldada na legislação ambiental pertinente e na Constituição Federal,
preservando a vida na área do Parque e proporcionando uma sadia qualidade de
vida da população já instalada no seu entorno e na área considerada Zona de
Transição.
Inserido na Mata Atlântica, o PEST, como
foi dito, é Patrimônio Nacional (CF, art. 225, § 4º), e a Constituição do
Estado do Rio de Janeiro, em seus artigos de 265 a 270, determina a proteção de
várias UC´s ao referir-se às “coberturas vegetais nativas", até porque,
ainda hoje, o PEST permanece como uma importante fonte de abastecimento d’água
a inúmeros moradores do seu entorno, em Niterói e em Maricá.
Assim, o
Judiciário, após ser provocado pelo Ministério Público (CF, art. 129, Inciso
III), ajuizando ACPA com apoio na Lei
nº 7.347, de 24 de julho de 1985, no caso paulista ou por outra entidade
legitimada para também assim agir (lei cit., art. 5º, Incisos I e II), no do
Rio de Janeiro, tem obrigação de, exercitando seu mister, determinar o
cumprimento das obrigações das entidades governamentais. Dessa forma, enfatiza-se
os deveres para os quais foram criadas, sem necessariamente o Judiciário estar
interferindo nos critérios de conveniência e oportunidade, típicos dos atos
administrativos.
Afinal,
na ausência de uma providência imediata, o resgate do prejuízo causado pelo
impacto ambiental provocado na área do PEST pela ação antrópica, poderá exigir
vários anos ou talvez jamais ser recuperado.
O debate
acerca da proteção do meio ambiente é matéria nova. Necessita de instrumentos
institucionais capazes de agilizar esta imensa tarefa. Exige a participação de
todos e a responsabilidade específica das entidades governamentais integrantes
do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, dentre eles os integrantes do
pólo passivo da ACPA sob comento, todos imbuídos do ideal da necessidade de
preservação da sadia qualidade de vida dos seres que habitam o Planeta Terra.
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da Tiririca, Niterói / Maricá, RJ. In: CONGRESSO NACIONAL DE BOTÂNICA. 52. Resumos...
João Pessoa, Sociedade Botânica do Brasil, Universidade Federal da Paraíba, p.
253 – 254. 2001.
THOREAU,
H. In Desobedecendo. Rio de Janeiro:
Editora Rocco. p. 58. 1984.
Trabalho
publicado nos anais do III Congresso Brasileiro de Unidades de Conservação –
Fortaleza - Ceará
[1] Bióloga, Mestre em Geociências (Geoquímica), professora assistente da UERJ-FFP / DCIEN
[2]Advogado ambientalista – Assessor Jurídico das ONG’s Protetores da Floresta (Niterói–RJ) e FUNIVALE – Associação Pró-Fundação Universitária do Vale do Jequitinhonha (Serro–MG)
[3] Desembargadora – Tribunal de Justiça do
Estado do Rio de Janeiro – Mestre em Ciências Ambientais – UFF-RJ
[4] Zona de Amortecimento = Portaria IEF/RJ/PR/N° 014/94 – Anexo C9